一、起草背景----我市征拆安置的現(xiàn)狀
近年來，我市城市化進程不斷加速，集體土地上房屋拆遷工作出現(xiàn)“量大、面廣、工期緊、拆遷難”的特點，而目前采取的劃地安置模式存在“安置隱形成本高、土地利用效率低、違法建筑蔓延”等弊端，嚴(yán)重制約城市發(fā)展，亟需改變。
（一）我市現(xiàn)行的安置政策
目前我市一直在執(zhí)行的征拆安置政策是以懷政辦發(fā)〔2003〕6號文件及相關(guān)會議紀(jì)要結(jié)合形成的，以被拆遷戶主房占地面積為標(biāo)準(zhǔn)進行劃地安置的模式。該模式主要內(nèi)容為：安置戶以10萬元/畝價格取得50-120平方米不等的國有出讓土地，并按照“5+1”模式、層高0.8倍的間距標(biāo)準(zhǔn)建房。在實踐中，安置戶利用安置土地與開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)，5:5或4:6分成，可獲得較高的收益。該模式存在許多弊端，為此，市政府于2009年和2012年先后出臺了新的征拆安置文件，但因種種原因未能實施，目前仍在沿用過來執(zhí)行的老的征拆安置政策。
（二）我市征拆政策的歷史沿革
1.懷政辦發(fā)〔2003〕6號文件規(guī)定的集體土地重建安置模式。該文件規(guī)定：被拆遷農(nóng)戶房屋拆除后，須自行選定宅基地，在符合規(guī)劃的前提下，申請辦理村民建房手續(xù)。
2.市委（2004）第3號會議紀(jì)要和市委（2005）第3號會議紀(jì)要議定的國有出讓土地安置模式。上述紀(jì)要議定，安置戶以10萬元/畝的成本價獲取出讓土地，安置標(biāo)準(zhǔn)為：每戶被拆遷房屋主房面積80平方米以下的，安置50平方米宅基地；80平方米-150平方米的，安置80平方米宅基地；150平方米以上的，安置120平方米宅基地。上述安置面積不含公共設(shè)施用地。形成以拆遷戶主房占地面積為依據(jù)集中聯(lián)建安置方式，從而完成了安置地性質(zhì)從集體土地向國有出讓土地的轉(zhuǎn)變。
3.懷化市人民政府（2012）第70次專題會議紀(jì)要對2005年以來一直執(zhí)行的安置區(qū)“5+1”建設(shè)模式予以了明確。該紀(jì)要規(guī)定，安置區(qū)用地嚴(yán)格按照“5+1”模式、層高0.8倍的間距標(biāo)準(zhǔn)配置。
4.2009年，為改變上述弊端給城市建設(shè)帶來的影響，市政府出臺懷政辦發(fā)〔2009〕19號文件，規(guī)定被拆遷村民按每人90平方米標(biāo)準(zhǔn)按成本價購買政府統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的安置房，因與老政策相比，村民獲益低，未能推行。
5.2012年，市政府又出臺了懷政辦發(fā)〔2012〕16號文件，規(guī)定給被拆遷村民按每人90平方米標(biāo)準(zhǔn)免費配給安置房，但由于我市安置區(qū)建設(shè)滯后，難以及時安置村民，同時，部分村民在老政策執(zhí)行中，通過違規(guī)分戶、違章建房、擅自提高容積率、擅自將柴棚改為門面等方式獲得額外的經(jīng)濟收益，引發(fā)其他群眾攀比心理，不配合征地，導(dǎo)致上述辦法一直未能實施。
（三）現(xiàn)行政策的弊端和新文件出臺的緊迫性和必要性
一是按主房面積安置的方式導(dǎo)致違法建筑蔓延，難以遏止。由于按老政策，主房越多、面積越大，所分安置地就越多，近郊村民紛紛搶建違法違章建筑，以期獲得更多的補償安置,導(dǎo)致城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建設(shè)面達(dá)到90%以上。違法違章建筑的大量滋生，使拆遷安置成本無序增加。
二是安置地直接出讓，沖擊了土地儲備制度。據(jù)統(tǒng)計，全市待建的安置區(qū)土地面積約5500畝，如讓這些土地全部轉(zhuǎn)為國有出讓土地直接入市，將對我市土地市場帶來巨大沖擊，使政府儲備土地收益受到極大影響，給各融資平臺籌資還貸帶來極大風(fēng)險。
三是安置房大量入市，沖擊了商品房市場。村民利用安置土地與開發(fā)商聯(lián)建，開發(fā)商以安置戶名義向政府施壓，普遍要求提高容積率并拒絕補交土地出讓金，同時超安置建筑面積又強烈要求享受優(yōu)惠政策，減免各種稅費，其成本遠(yuǎn)低于正常的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，嚴(yán)重影響商品房市場正常秩序，使我市房市長期處于低迷狀態(tài)，房價連續(xù)多年排名全省倒數(shù)第一。
四是安置區(qū)建設(shè)緩慢，被拆遷戶難以安居。由于集體土地變?yōu)閲型恋氐陌仓脜^(qū)建設(shè)中存在一些違規(guī)現(xiàn)象，各部門在辦理規(guī)劃調(diào)整、土地發(fā)證等手續(xù)中存在顧慮，手續(xù)辦理困難。城市規(guī)劃的剛性約束與村民對安置區(qū)選址的意愿存在不一致的現(xiàn)象，村民要求按其意愿調(diào)整安置地點，使安置區(qū)規(guī)劃選址矛盾重重。村民聯(lián)合開發(fā)，多家開發(fā)商參與，村民意見不一，分成比例不一，利益糾纏不清，施工隊伍難確定，難以開工建設(shè)。
二、起草過程和依據(jù)
按照市委2013年28號文件要求，根據(jù)職能分工，市委、市政府決定新的集體土地上房屋拆遷補償安置文件起草工作由市國土資源局牽頭，征拆辦、鶴城區(qū)等各相關(guān)單位共同參與起草。隨后，市政府分管領(lǐng)導(dǎo)親自帶領(lǐng)各相關(guān)部門多次赴衡陽、長沙、湘潭、邵陽、常德、張家界、郴州、婁底、湘西自治州等10個市州考察，學(xué)習(xí)各地征地拆遷安置補償?shù)慕?jīng)驗。以人均70平方米拆遷面積測算，其部分地區(qū)拆遷安置成本如下：
1．長沙縣：貨幣安置，拆遷安置成本約為32萬元/人。
2．湘潭市：貨幣安置，拆遷安置成本約為20萬元/人。
3．湘潭九華：貨幣安置，拆遷安置成本約為27萬元/人。
4．衡陽市：統(tǒng)建安置，拆遷安置成本約為19萬元/人。
5．懷化市：按老政策標(biāo)準(zhǔn)，拆遷安置成本約為30-45萬元/人。如通過提高容積率免交出讓金、超面積享受優(yōu)惠政策、違法建設(shè)重復(fù)安置、違規(guī)分戶（單人戶）等手段，其分成比例將更高，收益更大。按懷政辦發(fā)〔2012〕16號文件規(guī)定，拆遷安置成本約為32萬元/人。
通過對比，我市房屋征收安置補償標(biāo)準(zhǔn)為全省最高。
根據(jù)國家、省有關(guān)政策規(guī)定，通過借鑒外地先進經(jīng)驗并結(jié)合我市實際，起草小組認(rèn)為應(yīng)當(dāng)出臺一個全面性的主文件及其配套文件，對安置方式、安置標(biāo)準(zhǔn)、安置資格、預(yù)留地管理、村民建房、控違拆違、遺留問題處理等予以規(guī)范。原有規(guī)定與新文件不一致的，以新文件為準(zhǔn)，以利于下一步工作開展。
三、新文件的設(shè)計思路
新文件的總體設(shè)計思路是按照“市主導(dǎo)、區(qū)負(fù)責(zé)、鄉(xiāng)實施”的原則，確保被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，全面禁止新增違法建設(shè)，逐步消化存量違法建設(shè)，妥善處理歷史遺留問題。具體設(shè)計思路為：
1.安置住房無償配給，保障被拆遷農(nóng)戶居住、子女結(jié)婚用房及發(fā)展、收益權(quán)。新文件以人為單位，確定了購房券購房安置和統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建兩種安置方式，每人發(fā)放27萬元購房券或按90平方米/人配給安置房，獨生子女獎勵1人份額。戶均可得120平方米住宅三套或90平方米住宅四套。一套用于居住，一套或兩套用于子女結(jié)婚，還有一套可用來出租，使之長遠(yuǎn)生計有保障。為鼓勵購房券購房安置，對選擇該安置方式的被征收人給予購房券總額5%的獎勵。
2.房屋拆遷給予補償，確保其具備搬遷新居能力。據(jù)抽樣測算，我市戶均拆遷面積300平方米，平均補償價格約合15萬元/戶，足以供被拆遷農(nóng)戶裝修搬家所需。
3.征地給予安置補償，給其提供就業(yè)發(fā)展所需。據(jù)測算，我市人均征地勞動力安置補助費約9萬元,可作被征地農(nóng)民就業(yè)發(fā)展資金。
4.保留5%預(yù)留地，保障集體經(jīng)濟組織發(fā)展。給被征地村集體經(jīng)濟組織預(yù)留5%的集體土地，用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活。如需改變其用地性質(zhì)，必須依法辦理相關(guān)手續(xù)，所得收益全額返還給被征地村集體經(jīng)濟組織。
5.合理制定房屋拆遷補償政策，從源頭上控制違法建筑發(fā)生。根據(jù)抽樣調(diào)查，市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)村民人均建筑面積68.8平方米，為體現(xiàn)政府對建房面積少的低收入群體的關(guān)心，新文件擬對人均建筑面積不足70平方米的按70平方米進行補償；人均建筑面積在70-90平方米的，據(jù)實補償；人均建筑面積在90-110平方米的，經(jīng)抽樣統(tǒng)計其違法建筑面積占違法建設(shè)總量的22.6%，因此對其按80%進行補償（統(tǒng)計數(shù)據(jù)77.4%），或者每戶人均70—110平方米據(jù)實補償，體現(xiàn)了政府對被征收人的人文關(guān)懷，維護大多數(shù)群眾利益；人均建筑面積在110平方米以上的，占總戶數(shù)的6%左右，違法建筑面積占違法建設(shè)總量的39%，性質(zhì)惡劣，應(yīng)從重打擊，對超面積部分一律視為違法建筑無償拆除，震懾違法建設(shè)現(xiàn)象，從源頭上控制違法建設(shè)行為的發(fā)生。
6.堅持重心下移，改革現(xiàn)行征收安置體制。建立由“市主導(dǎo)、區(qū)負(fù)責(zé)、鄉(xiāng)實施”，國土、財政部門監(jiān)督管理的征收安置工作模式。
7.實行征收年度計劃和征地預(yù)存款制度，確保征收安置資金足額到位。項目業(yè)主單位按規(guī)定將征地預(yù)存款繳入財政專戶，確保報批、征地、安置等各項工作按計劃有序?qū)嵤?/p>
