一、起草背景----我市征拆安置的現(xiàn)狀
近年來(lái)，我市城市化進(jìn)程不斷加速，集體土地上房屋拆遷工作出現(xiàn)“量大、面廣、工期緊、拆遷難”的特點(diǎn)，而目前采取的劃地安置模式存在“安置隱形成本高、土地利用效率低、違法建筑蔓延”等弊端，嚴(yán)重制約城市發(fā)展，亟需改變。
（一）我市現(xiàn)行的安置政策
目前我市一直在執(zhí)行的征拆安置政策是以懷政辦發(fā)〔2003〕6號(hào)文件及相關(guān)會(huì)議紀(jì)要結(jié)合形成的，以被拆遷戶主房占地面積為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃地安置的模式。該模式主要內(nèi)容為：安置戶以10萬(wàn)元/畝價(jià)格取得50-120平方米不等的國(guó)有出讓土地，并按照“5+1”模式、層高0.8倍的間距標(biāo)準(zhǔn)建房。在實(shí)踐中，安置戶利用安置土地與開(kāi)發(fā)商聯(lián)合開(kāi)發(fā)，5:5或4:6分成，可獲得較高的收益。該模式存在許多弊端，為此，市政府于2009年和2012年先后出臺(tái)了新的征拆安置文件，但因種種原因未能實(shí)施，目前仍在沿用過(guò)來(lái)執(zhí)行的老的征拆安置政策。
（二）我市征拆政策的歷史沿革
1.懷政辦發(fā)〔2003〕6號(hào)文件規(guī)定的集體土地重建安置模式。該文件規(guī)定：被拆遷農(nóng)戶房屋拆除后，須自行選定宅基地，在符合規(guī)劃的前提下，申請(qǐng)辦理村民建房手續(xù)。
2.市委（2004）第3號(hào)會(huì)議紀(jì)要和市委（2005）第3號(hào)會(huì)議紀(jì)要議定的國(guó)有出讓土地安置模式。上述紀(jì)要議定，安置戶以10萬(wàn)元/畝的成本價(jià)獲取出讓土地，安置標(biāo)準(zhǔn)為：每戶被拆遷房屋主房面積80平方米以下的，安置50平方米宅基地；80平方米-150平方米的，安置80平方米宅基地；150平方米以上的，安置120平方米宅基地。上述安置面積不含公共設(shè)施用地。形成以拆遷戶主房占地面積為依據(jù)集中聯(lián)建安置方式，從而完成了安置地性質(zhì)從集體土地向國(guó)有出讓土地的轉(zhuǎn)變。
3.懷化市人民政府（2012）第70次專題會(huì)議紀(jì)要對(duì)2005年以來(lái)一直執(zhí)行的安置區(qū)“5+1”建設(shè)模式予以了明確。該紀(jì)要規(guī)定，安置區(qū)用地嚴(yán)格按照“5+1”模式、層高0.8倍的間距標(biāo)準(zhǔn)配置。
4.2009年，為改變上述弊端給城市建設(shè)帶來(lái)的影響，市政府出臺(tái)懷政辦發(fā)〔2009〕19號(hào)文件，規(guī)定被拆遷村民按每人90平方米標(biāo)準(zhǔn)按成本價(jià)購(gòu)買政府統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的安置房，因與老政策相比，村民獲益低，未能推行。
5.2012年，市政府又出臺(tái)了懷政辦發(fā)〔2012〕16號(hào)文件，規(guī)定給被拆遷村民按每人90平方米標(biāo)準(zhǔn)免費(fèi)配給安置房，但由于我市安置區(qū)建設(shè)滯后，難以及時(shí)安置村民，同時(shí)，部分村民在老政策執(zhí)行中，通過(guò)違規(guī)分戶、違章建房、擅自提高容積率、擅自將柴棚改為門面等方式獲得額外的經(jīng)濟(jì)收益，引發(fā)其他群眾攀比心理，不配合征地，導(dǎo)致上述辦法一直未能實(shí)施。
（三）現(xiàn)行政策的弊端和新文件出臺(tái)的緊迫性和必要性
一是按主房面積安置的方式導(dǎo)致違法建筑蔓延，難以遏止。由于按老政策，主房越多、面積越大，所分安置地就越多，近郊村民紛紛搶建違法違章建筑，以期獲得更多的補(bǔ)償安置,導(dǎo)致城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建設(shè)面達(dá)到90%以上。違法違章建筑的大量滋生，使拆遷安置成本無(wú)序增加。
二是安置地直接出讓，沖擊了土地儲(chǔ)備制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市待建的安置區(qū)土地面積約5500畝，如讓這些土地全部轉(zhuǎn)為國(guó)有出讓土地直接入市，將對(duì)我市土地市場(chǎng)帶來(lái)巨大沖擊，使政府儲(chǔ)備土地收益受到極大影響，給各融資平臺(tái)籌資還貸帶來(lái)極大風(fēng)險(xiǎn)。
三是安置房大量入市，沖擊了商品房市場(chǎng)。村民利用安置土地與開(kāi)發(fā)商聯(lián)建，開(kāi)發(fā)商以安置戶名義向政府施壓，普遍要求提高容積率并拒絕補(bǔ)交土地出讓金，同時(shí)超安置建筑面積又強(qiáng)烈要求享受優(yōu)惠政策，減免各種稅費(fèi)，其成本遠(yuǎn)低于正常的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，嚴(yán)重影響商品房市場(chǎng)正常秩序，使我市房市長(zhǎng)期處于低迷狀態(tài)，房?jī)r(jià)連續(xù)多年排名全省倒數(shù)第一。
四是安置區(qū)建設(shè)緩慢，被拆遷戶難以安居。由于集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的安置區(qū)建設(shè)中存在一些違規(guī)現(xiàn)象，各部門在辦理規(guī)劃調(diào)整、土地發(fā)證等手續(xù)中存在顧慮，手續(xù)辦理困難。城市規(guī)劃的剛性約束與村民對(duì)安置區(qū)選址的意愿存在不一致的現(xiàn)象，村民要求按其意愿調(diào)整安置地點(diǎn)，使安置區(qū)規(guī)劃選址矛盾重重。村民聯(lián)合開(kāi)發(fā)，多家開(kāi)發(fā)商參與，村民意見(jiàn)不一，分成比例不一，利益糾纏不清，施工隊(duì)伍難確定，難以開(kāi)工建設(shè)。
二、起草過(guò)程和依據(jù)
按照市委2013年28號(hào)文件要求，根據(jù)職能分工，市委、市政府決定新的集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置文件起草工作由市國(guó)土資源局牽頭，征拆辦、鶴城區(qū)等各相關(guān)單位共同參與起草。隨后，市政府分管領(lǐng)導(dǎo)親自帶領(lǐng)各相關(guān)部門多次赴衡陽(yáng)、長(zhǎng)沙、湘潭、邵陽(yáng)、常德、張家界、郴州、婁底、湘西自治州等10個(gè)市州考察，學(xué)習(xí)各地征地拆遷安置補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)。以人均70平方米拆遷面積測(cè)算，其部分地區(qū)拆遷安置成本如下：
1．長(zhǎng)沙縣：貨幣安置，拆遷安置成本約為32萬(wàn)元/人。
2．湘潭市：貨幣安置，拆遷安置成本約為20萬(wàn)元/人。
3．湘潭九華：貨幣安置，拆遷安置成本約為27萬(wàn)元/人。
4．衡陽(yáng)市：統(tǒng)建安置，拆遷安置成本約為19萬(wàn)元/人。
5．懷化市：按老政策標(biāo)準(zhǔn)，拆遷安置成本約為30-45萬(wàn)元/人。如通過(guò)提高容積率免交出讓金、超面積享受優(yōu)惠政策、違法建設(shè)重復(fù)安置、違規(guī)分戶（單人戶）等手段，其分成比例將更高，收益更大。按懷政辦發(fā)〔2012〕16號(hào)文件規(guī)定，拆遷安置成本約為32萬(wàn)元/人。
通過(guò)對(duì)比，我市房屋征收安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為全省最高。
根據(jù)國(guó)家、省有關(guān)政策規(guī)定，通過(guò)借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我市實(shí)際，起草小組認(rèn)為應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一個(gè)全面性的主文件及其配套文件，對(duì)安置方式、安置標(biāo)準(zhǔn)、安置資格、預(yù)留地管理、村民建房、控違拆違、遺留問(wèn)題處理等予以規(guī)范。原有規(guī)定與新文件不一致的，以新文件為準(zhǔn)，以利于下一步工作開(kāi)展。
三、新文件的設(shè)計(jì)思路
新文件的總體設(shè)計(jì)思路是按照“市主導(dǎo)、區(qū)負(fù)責(zé)、鄉(xiāng)實(shí)施”的原則，確保被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，全面禁止新增違法建設(shè)，逐步消化存量違法建設(shè)，妥善處理歷史遺留問(wèn)題。具體設(shè)計(jì)思路為：
1.安置住房無(wú)償配給，保障被拆遷農(nóng)戶居住、子女結(jié)婚用房及發(fā)展、收益權(quán)。新文件以人為單位，確定了購(gòu)房券購(gòu)房安置和統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建兩種安置方式，每人發(fā)放27萬(wàn)元購(gòu)房券或按90平方米/人配給安置房，獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)1人份額。戶均可得120平方米住宅三套或90平方米住宅四套。一套用于居住，一套或兩套用于子女結(jié)婚，還有一套可用來(lái)出租，使之長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。為鼓勵(lì)購(gòu)房券購(gòu)房安置，對(duì)選擇該安置方式的被征收人給予購(gòu)房券總額5%的獎(jiǎng)勵(lì)。
2.房屋拆遷給予補(bǔ)償，確保其具備搬遷新居能力。據(jù)抽樣測(cè)算，我市戶均拆遷面積300平方米，平均補(bǔ)償價(jià)格約合15萬(wàn)元/戶，足以供被拆遷農(nóng)戶裝修搬家所需。
3.征地給予安置補(bǔ)償，給其提供就業(yè)發(fā)展所需。據(jù)測(cè)算，我市人均征地勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)約9萬(wàn)元,可作被征地農(nóng)民就業(yè)發(fā)展資金。
4.保留5%預(yù)留地，保障集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展。給被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留5%的集體土地，用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活。如需改變其用地性質(zhì)，必須依法辦理相關(guān)手續(xù)，所得收益全額返還給被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織。
5.合理制定房屋拆遷補(bǔ)償政策，從源頭上控制違法建筑發(fā)生。根據(jù)抽樣調(diào)查，市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)村民人均建筑面積68.8平方米，為體現(xiàn)政府對(duì)建房面積少的低收入群體的關(guān)心，新文件擬對(duì)人均建筑面積不足70平方米的按70平方米進(jìn)行補(bǔ)償；人均建筑面積在70-90平方米的，據(jù)實(shí)補(bǔ)償；人均建筑面積在90-110平方米的，經(jīng)抽樣統(tǒng)計(jì)其違法建筑面積占違法建設(shè)總量的22.6%，因此對(duì)其按80%進(jìn)行補(bǔ)償（統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)77.4%），或者每戶人均70—110平方米據(jù)實(shí)補(bǔ)償，體現(xiàn)了政府對(duì)被征收人的人文關(guān)懷，維護(hù)大多數(shù)群眾利益；人均建筑面積在110平方米以上的，占總戶數(shù)的6%左右，違法建筑面積占違法建設(shè)總量的39%，性質(zhì)惡劣，應(yīng)從重打擊，對(duì)超面積部分一律視為違法建筑無(wú)償拆除，震懾違法建設(shè)現(xiàn)象，從源頭上控制違法建設(shè)行為的發(fā)生。
6.堅(jiān)持重心下移，改革現(xiàn)行征收安置體制。建立由“市主導(dǎo)、區(qū)負(fù)責(zé)、鄉(xiāng)實(shí)施”，國(guó)土、財(cái)政部門監(jiān)督管理的征收安置工作模式。
7.實(shí)行征收年度計(jì)劃和征地預(yù)存款制度，確保征收安置資金足額到位。項(xiàng)目業(yè)主單位按規(guī)定將征地預(yù)存款繳入財(cái)政專戶，確保報(bào)批、征地、安置等各項(xiàng)工作按計(jì)劃有序?qū)嵤?/p>
